国企改革是一个老话题，但在去年年末一次《国企改革和城投转型》的论坛上，银川市抛出的国企改革模式却引起业内的热议。虽然宁夏被国家定为内陆开放型经济试验区，有着先行先试之利。但是，银川国企改革不仅涉及监管方式、管理范围、组织架构，而且定位了政府与市场、市场与企业之间的边界与职能，还创造性提出了“胡同理论”，依此来解决政府被诟病已久的那只闲不住的手……，覆盖之广、涉及之深，似乎与一个西部城市不符。面对一系列疑问，银川市主管国资的副市长郭柏春一一作出了解答。
问：郭市长，您在去年年底一次论坛上抛出的银川市国企改革模式引起业内热议，特别是其中取消分类监管，银川国企改革是什么时候开始的?都包括哪些主要方面?
郭柏春：银川市国企改革是银川市深化改革的一部分，与地方金融改革、行政审批体制和行政管理体制改革都始于2014年，定型于2015年，近两年多的实践效果还不错。取消分类监管只是国企改革的一个方面，没想到论坛之后成为了关注焦点。我在论坛上解析银川国改模式共分四个部分：第一部分是改革的三个着力点，即三个转变，国资管理由分散式管理向集中式管理转变(大国资)、国企高管由行政化任免向职业化聘任转变(去行政化)、国有企业由分类监管向非分类监管转变(取消分类监管)；第二部分是改革的理论支撑，即处理好三个关系，处理好政府与市场的关系、处理好市场与国企的关系、处理好指标考核和分配之间的关系，这一部分最为重要，什么时候发挥政府作用?怎样发挥好政府作用?所谓的“胡同理论”也是由此提出的；第三部分是国企改革后，作为国企出资人的国资委应该干什么，即五大职能，做好国有资本产业布局、健全国资三级管理架构、建立科学国企考核体系、加强党的建设打造企业文化、创新国企管理人才培训机制；第四部分是城投转型的路径，即五个步骤，做实国有资产、提升企业评级、扩展融资渠道、布局产业投资、嫁接资本市场，这一部分是应论坛要求所作，因为目前正是城投转型的关键期，但转型方向和路径莫衷一是。
问：为什么提出大国资这种集中式管理模式?如何做到的?
郭柏春：近几年，一些西方媒体都在炒作中国地方政府债务危机，其实，中国的地方政府与西方国家的地方政府有很大的不同，中国地方政府是有资产的，而且资产远大于负债，只不过一部分是显性资产，在国资委管理的国有企业中；一部分是隐性资产，散落在地方政府的各个委办局手里，这部分资产占了很大比例，能占到70～80%左右。散落在各委办局的资产基本处于地方政府说不清楚、委办局管理不清楚的状态，不仅没有盘活，而且还存在流失的可能。我刚分管国资委时，市委组织部领导给我说了一件事，一个局下属单位主任换届，新老主任交接完毕后一个月，新主任来反映说，听说单位有一些门市房，但账上没有，租金据说被老主任收了，组织部领导找来老主任核实此事，老主任非常坦荡说，有门市房这笔资产，一直没有入账，租金在自己卡上，没有交接的原因主要是没有人要……，这样的事情绝不是特例，在一些委办局都或多或少存在。银川市在2015年实施了清资产、清负债、清资金、清土地的举措，共清理出1600多亿资产，其中非经营性资产200多亿，经营性资产1400多亿，全部交给国资委管理，经营性资产注入资本运营公司，非经营性资产由国资委专项管理。这样做，不仅防范了国有资产流失，也壮大了国有资本运营公司的实力，有利于盘活国有资产，还为下一步做出市政报表打下基础。
问:国企去行政化是基于什么考虑，党管干部如何落实?
郭柏春：国企高管存在着行政级别的弊端有三，一是同级别不利于考核管理，很多国企领导与国资委主任同一行政级别，国资委很难对其进行经营目标考核管理，难以建立能上能下、能进能出的机制;二是组织部管一把手、国资委管二把手的模式与现代企业的三会一层管理架构相冲突，管理架构的相互制约功能难以实现；三是在国企内部形成了分层的职业经理层，国企改革需要向社会聘用一些专业的、有管理能力的职业经理，这些聘用的高管来到国企后发现，自己是二等公民，一些同行是有级别的。我们的做法是：首先是新老划段，新任的企业高管都按照相应权限实行聘用制，原任的国企领导保留原有行政级别。其次，动员一些关键岗位原有行政级别的国企高管辞去行政级别，实行聘用制，提高薪酬待遇，取消退休年龄限制，但完不成考核指标的要进行解聘。
党管干部一直是我们国企改革的一项基本原则，在国资委加强党委领导作用的同时，目前正在筹建党工委，对国资委、金融局、国有企业进行统一领导；在两年前，就明确提出企业的党委书记与董事长一人兼的要求，在董事会研究高管之前要召开党委会讨论高管人选的干部聘用制度。
问：分类监管是当前很多地方政府推行的国企管理模式，你们为什么反其道而行之?
郭柏春：国企改革不单是个老话题，也是一个难题，在中国需要探索、完善，在国外一些国家也在探索如何管好国有企业。我们银川只是在结合实际情况，探索性提出一些想法和做法，绝无反其道而行之、哗众取宠之念。行之有效的，就继续前行;实践中发现瑕疵的，我们就调整完善;探索中发现方向性错误的，我们就掉头折回，这就是改革。其实，分类监管提法是新的，但做法都搞了好多年了。早些年，地方政府对国企定考核指标大致分为两类:一类行业是亏损类，需要财政补贴的，像自来水、污水处理、民用燃气、公交行业等，还有比较早时的冬储大白菜;一类行业是可挣钱、有利润类的，比如一些商业、制造业、建材行业等，需要政府定利润指标的，这一类也是最早推向市场的，社会资本积极参与的。这种分类监管的弊端在第一类行业中显露无疑，弊端一：企业越亏越多，由于这类企业生存基础不是自我创造利润，而是争取财政补贴，企业经营意识日趋淡漠，机关化严重，人员越来越多，亏损额不断增大；弊端二：财政负担越来越重，这类企业持续经营的基础是需要不断地获取财政补贴，由于担负着市民必需的公共产品的供给功能，这类企业又不能没有，必须保住，因而企业亏损越多，财政负担越重；弊端三：社会公共服务欠账越多，因为财政补贴只对国企，其他类企业无法获得补贴，社会资本不参与这类行业，这类行业只能以政府投资来扩增，但政府的财力有限，导致这类行业供给不足，社会公共服务不足，欠账严重。针对这些困局，银川市早就着手对这类企业进行了改革，自来水、民用燃气采取顺价销售原则，吸引了社会资本参与，成立了合资公司，实现了自我盈利，保障了供给，取消了补贴，减轻了财政负担；污水处理行业采取政府购买污水处理服务的方式，面向市场招标，不仅本地企业，外地企业也在积极参与，目前银川的污水处理行业既有国企，也有民企，既有国内企业，也有外资企业，这个市场是个有效竞争的市场，通过竞标，不仅降低了污水处理费用，减轻了财政负担，而且引入各路资本，弥补了财政建设资金缺位的问题；冬储大白菜更为明显，取消补贴后，社会资本积极参与冬季蔬菜供给，市民不仅冬季能吃上菜，还能吃上各种各样的新鲜菜;在一些地区，对公交行业也进行了改革，社会资本进入后，政府只对服务质量监管，运行也比较良好。所以说，银川的国企改革早已从分类监管转向不分类监管，而且实践效果较好，如果再折回分类监管，难度也较大，社会资本如何退出?财政建设资金缺口如何补足?况且，分类监管是分割了市场，与十八届三中全会建立统一开放市场的精神不符。
问：郭市长，您说的第二部分处理好三个关系是银川国企改革的理论支撑，这么重要吗?
郭柏春：对，很重要，这是银川国企改革的基石，处理好政府和市场的关系是解决“看不见的手”与“看得见的手”的关系，这也是经济学难题，在肯定市场这只“看不见的手”决定性作用的同时，如何发挥好政府这只“看得见的手”的作用，在不应该动的时候，不动，在市场失灵该动的时候，如何来动;处理好市场和国企关系是解决政企分开的关键，政企分开的中间是需要一个隔离带，这个隔离带就是市场;国企常被诟病的是缺乏灵活有效的激励机制，而激励机制的基础是分配机制，考核指标是分配机制的核心，目前一些国企考核指标定的过于繁杂，既有按劳分配的属性，也有GDP考核属性，还有道德属性。其实，在市场经济中，分配关系应该着眼于劳动后所取得经济效果，即利润，它既是企业持续经营的基础，也是一项综合性指标。
问：政府和市场的关系应如何科学界定?怎么来判断市场失灵?市场失灵时，政府这只“看得见的手”应如何动，才不会动错?
郭柏春：十八届三中全会指出:经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，发挥好政府的调控作用。处理好政府和市场的关系，要界定好政府的角色，政府首先是市场的监管者，建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础，也应是作为市场监管者的首要目标，“统一”的市场就不应割裂，“开放”的市场就不应垄断、封闭，“竞争有序”的市场应提供公开透明信息环境;其次，政府还负有为社会提供公共服务的职能，还是市场中公共服务的购买者，这也是政府发挥好调控作用的渠道。所以，政府发挥调控作用的渠道有两条：一是制定市场的监管规则，二是在市场中购买服务。制定规则进行调控相对静态、稳定的，购买服务进行调控是动态的。
既然是让市场在资源配置中起决定性作用，那在平时，政府这只“看得见的手”就不应动，只有在市场失灵时，才能动这只手。怎么判断市场是否失灵?我认为，当社会需要某种公共产品或公共服务时，社会资本不参与投资，市场无法提供时，即是市场失灵。导致市场失灵原因有三：一是人为地割裂市场，社会资本无法进入，政府又因财力无法提供或无法满足，分类监管有可能造成这样的后果;二是因管制造成价格扭曲，例如一些商品定价过低，厂家出现亏损，社会资本会选择退出，市场无法提供供给;三是消费现阶段不好计量，如果厂家提供的消费品或服务，无法有效对消费者进行计量，厂家很难获得销售收入，社会资本也不会进行投资，市场也无法提供，例如污水处理厂处理成本不仅与污水量有关，也与污水中杂质含量有关，污水处理厂很难每家每户去测量污水中杂质含量，也就无法进行有效收费。前两种市场失灵情形是政府这只“看得见的手”乱动、不当干预的结果，管住这只“看得见的手”即可;第三种情形是现阶段受技术发展、道德水准等因素制约而造成的市场失灵，通过政府购买也可解决。
问：能否这样理解，政府这只手对市场的监管只应放在统一开放、公开透明上，不要伸得太长、动得过多，只有在市场失灵时，才可以购买服务或产品来激活市场?
郭柏春：对的，平时，政府只是一个市场监管者，按照相对固化的法律制度和规则进行监管，让市场发挥调节作用。只有在市场失灵时，政府这只“看得见的手”才可以伸出来，但还需要通过市场进行购买来激活市场，这样才是发挥好政府的调控作用。下面，我们用一个“胡同理论”来说明:在夜里，行人穿过一条漆黑的胡同，需要光亮的帮助，解决方案有二：方案一，在胡同口设立一个手电筒市场，张三可以卖、李四也可以卖，过往行人根据需要既可以买长久使用的，也可以买一次性的手电筒，这个市场是竞争的、有效的；方案二，在胡同里建造十盏路灯，这个市场是失灵的，因为建造者很难向过往胡同的人收取消费路灯的费用，因为一些人会以不需要路灯为由拒付费用，政府这时可通过购买服务方式在市场招标建造路灯，这样路灯建造的市场就被激活，个人、企业、内资、外资都可来竞标这个路灯项目。这个例子诠释政府与市场的关系，什么是市场失灵?如何发挥好政府的调控作用。
问：市场和国企什么关系?政企如何分开?
郭柏春：改革后，国企应同其他所有制企业一样，都是市场中的活动主体，都是平等的，既没有政府给予的特殊优惠，也没有因背负政府职能而形成的负担。政企分开的关键是中间要用市场进行有效隔离，政府某些提供公共服务的职能只能通过市场购买方式来实现，在市场中既可以国企来竞标，也可以是民企来竞标。政府不参与国企的具体经营，从以前管资产(管经营)转向管资本(管保值增值)，只有这样，市场这只“看不见的手”才能起决定性作用，市场才是有效竞争的市场，国企才是一个真正自主经营的企业，政府这只“看得见的手”才能不乱伸。
问：在处理好考核指标和分配关系时，为什么银川国企考核指标只有一个利润?是否过少?是否还应有社会责任等指标?
郭柏春：在政企分开后，国企同其他企业一样，在市场大潮中要学会游泳，要有游泳求生的能力，盈利是国企持续经营的基础，也是求生的基础。在市场经济中，分配关系既不是按需分配，也不是按劳分配，是按经营效果分配，即利润，利润本身就是个综合性指标，它是实现收入与成本(包括税费)之差。目前，有些地方国企(KPI)考核指标定的过繁，一些国企本来利润完成的不错，但为了完成收入指标，只好成立贸易公司，互相买卖，虚增收入，还付出相当的利息成本。
企业的社会责任不好量化，也不好列入考核指标，如果生硬地量化，也容易产生社会责任简单化。现在，就存在着这样的倾向，把企业社会责任简单化，认为就是企业捐多少款，做几次公益，我几次会议上强调，高管捐款可以，员工捐款可以，但不能个人捐小、企业捐大，拿企业的钱凑整、充大额捐款，粉饰个人形象，董事会同意了吗?股东大会同意了吗?当然，随着发展，我们也会进一步优化考核指标体系与激励机制。
问：国资委五大功能中，如何理解把党的建设和打造企业文化结合起来?创新国企人才培训机制，未来的国企需要什么样的人才?
郭柏春：企业管理可分为两方面:一方面是制度管理，是企业管理的基础，但这种管理是框架式的、硬性化管理，因任何制度管理都不能穷尽所有方面，所以都会有漏洞;另一方面是文化管理，是建立在制度管理基础上的高级管理，是覆盖式、软性化管理，是种可堵塞制度漏洞的全面式管理。在我国，党的领导是全面领导，在国有企业管理中，与文化管理的属性相一致，将党的建设与文化管理有机结合起来，既能在企业中发挥党组织核心作用、堡垒作用和党员的先锋模范作用，也能打造出积极向上、甘于奉献的企业文化。
随着政企分离，企业自主权回归，国企最需要的是T型人才，即在专业上要精、知识面要宽、视野要广的人才，这与我们常说的万金油式干部有着本质的区别，因为以往的万金油式的干部，都是指缺乏专业知识，放在哪都一样不能发挥作用的干部。所以，在人才培训机制上要创新，要让我们国企高管走出去，去拓展视野，去学习新知识，引进新理念，才能培育出新产业、新经济布局所需的复合型人才。
问:以往，国企是地方政府的实现其功能的一个拐棍，有什么事直接指派国企去完成。现在的银川国企改革模式，政府要扔掉这个用惯的拐棍，直接面对市场，习惯吗?
郭柏春：不错，让政府一些官员扔掉用得惯的拐棍，养成直接面对市场的习惯是需要一个过程，开始时候，阻力也很大，在会上一些领导自觉不自觉地还给国企分派任务，但随着理解和改革效果的显现，领导们的习惯也发生了转变。这使我想起早期在银行工作时遇到的一个场景，年底了，我工作所在的市一家大企业发不出工资，市长把各个银行的负责人召集在一起，指派贷款，工行几百万、建行几百万、中行几百万、城信社几十万、农信社几十万，忽然看到做在中间的人民银行负责人说:人民银行是管理银行的银行，你出一千万吧……。现在，这种点贷情况基本没有了，国企改革也是这样，都会有一个适应、习惯的过程，而且一定要让政府、让大家看到改革成果，减少了财政补贴，吸引了社会资本，增加了投资，减少了政府支出压力，提高了社会公共服务供给能力，这些都会加快政府习惯的转变。
可以看到，银川国企改革取得效果是多方面的。首先，国企做大做强了，清理出来的经营性资产不断注入，国企资产规模大了。政企被市场分开了，企业屏蔽了政府的直接干预，经营自主权回归，变成了真正企业，直接面对市场，引入职业经理层，盈利能力提高了，信誉和评级也提升了，有的企业还被国际评级机构评为投资类级别，不仅融资能力增强了，投资能力也增大了，国企成为银川经济发展的主要推手；其次，市场活跃了，遏制住政府这只“看得见的手”和“拐棍”的直接干预与分割，统一开放、竞争有序的市场体系初步形成了，各类投资主体纷纷前来投资，特别是在一些新兴产业领域里的投资，市场恢复了活力，产业结构也发生了改变；再次，激发了民间投资热情，政府面对市场，市场对所有企业一视同仁，去掉了“玻璃门”、“弹簧门”，再加上行政审批体制改革所带来的行政效率提高，社会资本投资热情被激发出来，2016年1-6月份，民间固定资产投资同比增长40.2%，高出全国平均水平37.4个百分点。总之，厘清了政府、市场、国企三者的关系，明晰了在市场决定性作用的前提下政府调控作用的时机和方式，市场和国企的活力自然而然就被释放出来了。
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